Paris, le 31 juillet 1998.
Le Premier ministre à Madame et Messieurs les préfets de région (pour attribution), Mesdames et Messieurs les préfets de département (pour information), Mesdames et Messieurs les ministres, ministres délégués et secrétaires d'Etat (pour information)
Depuis leur instauration au début des années 80, les contrats de plan Etat-région ont permis de faire face à plusieurs défis urgents relatifs à l'exigence de formation, d'équipement du territoire, de modernisation économique et agricole et, plus largement, de développement, notamment pour faire face à l'accélération des mutations industrielles et pour préparer le grand marché intérieur européen. Ils ont également instauré une pratique de dialogue entre l'Etat et ses partenaires territoriaux autour de la mise en place des équipements structurants dont notre pays avait besoin. Les contrats de plan Etat-région ont ainsi joué un rôle essentiel pour l'aménagement et le développement de notre territoire ainsi que l'ont fait ressortir les rapports de mission dont les conclusions m'ont été remises.
Cet exercice aujourd'hui doit être approfondi et renouvelé.
Du point de vue des contenus d'abord : j'entends que les priorités à moyen terme données à l'action gouvernementale s'y reflètent : nous avons besoin d'un autre type de développement, inscrit dans la durée, qui s'attache à la fois à la création d'emplois ou d'activités nouvelles et à leur caractère durable, c'est-à-dire compatible avec l'efficacité économique, la justice sociale et la préservation de notre environnement.
La méthode des contrats de plan Etat-région doit également être approfondie pour répondre aux attentes que leur application concrète a suscitées. Il nous faut à la fois mieux d'Etat et plus de participation ; plus de rigueur dans la contractualisation et les choix stratégiques de la part de l'Etat ; plus de participation et d'implication de tous les acteurs dans la région, publics, privés et associatifs.
J'entends que vous mettiez en oeuvre cette stratégie sur la période 2000-2006, pour bénéficier totalement de l'appui des fonds structurels européens de la prochaine génération. Les contrats de plan Etat-région et les documents uniques de programmation (DOCUP) communautaires devront, en pleine cohérence mais sans confusion, être les instruments d'une stratégie unique que je vous demande de contribuer à établir en pleine concertation avec les autres acteurs du territoire en région.
L'objet de la présente circulaire est de vous faire part des conclusions tirées par le Gouvernement de trois des missions décidées par le comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire (CIADT) du 15 décembre dernier et de vous donner les instructions nécessaires à la préparation des prochains contrats de plan Etat-région, pour ce qui concerne leur architecture et les consultations préparatoires que vous organiserez.
Vous recevrez ultérieurement des instructions relatives aux décisions du Gouvernement sur les zonages d'aménagement du territoire, qui font l'objet de discussions avec la Commission européenne.
Vous tiendrez compte des décisions du comité interministériel des villes du 30 juin dernier relatives à l'intégration des contrats de ville dans les contrats de plan Etat-région et de celles du comité interministériel de restructuration de la défense du 6 juillet dernier, qui confèrent aux sites de reconversion de la défense un caractère prioritaire.
Principes relatifs à l'architecture des contrats de plan Etat-région
Les contrats de plan Etat-région seront conclus entre l'Etat et les régions, après consultation notamment des autres collectivités ou entités concernées (départements, villes et établissements publics de coopération intercommunale principaux ainsi que les pays et les agglomérations). Ils se déclineront pour partie en contrats de pays et d'agglomérations.
Ils seront négociés, à l'initiative de l'Etat, par le préfet de région et le président du conseil régional, à l'issue d'une consultation des partenaires selon les dispositions du calendrier dont vous avez eu connaissance par la circulaire de Mme la ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement du 1er juillet dernier et, pour les régions d'outre-mer, par circulaire conjointe de Mme la ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement et de M. le secrétaire d'Etat à l'outre-mer du 17 juillet 1998.
Ils seront signés par le préfet de région lorsque le président du conseil régional, habilité à cette fin par l'assemblée régionale, aura lui-même apposé sa signature.
Dans un souci de cohérence avec la politique structurelle européenne, ils couvriront, comme les documents uniques de programmation des fonds structurels, les années 2000-2006, et comporteront de la même façon une mise à jour en 2003.
La préparation du contrat de plan Etat-région et des DOCUP régionalisés pour le compte de l'Etat s'effectuera sous votre responsabilité. C'est dans cette perspective qu'il vous a été demandé de faire une proposition de stratégie unique de l'Etat dans la région.
Les quatre premières années du contrat feront l'objet d'une programmation ferme, sur la base de projets étudiés, prêts à être mis en oeuvre et dont les financements seront précisés. A cet égard vous pourrez vous appuyer sur l'analyse économique et financière du trésorier-payeur général et solliciter le concours de la mission d'expertise économique et financière (MEEF) pour les projets d'investissement les plus lourds.
Un bilan d'exécution à mi-parcours permettra les ajustements nécessaires pour les trois dernières années du contrat. Ces ajustements ne remettront pas en cause le montant total de l'engagement pour sept ans des signataires.
Les contrats comporteront deux volets, l'un régional, l'autre territorial.
Le volet régional présentera les projets qui concourent au développement de l'espace régional dans son ensemble, qu'il s'agisse d'équipements structurants ou d'actions qui, par leur impact et leur rayonnement, expriment une stratégie régionale.
En matière d'équipements structurants, les contrats de plan Etat-région traduiront sous forme de projets les orientations retenues dans les schémas de services collectifs qui seront amenés à se substituer aux schémas sectoriels prévus par la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995.
Certains programmes impliqueront, en raison de leur nature ou de leur impact, des conventions interrégionales ou transfrontalières. Vous prendrez les contacts nécessaires à cet effet sur la base d'instructions ministérielles.
Le volet régional comportera des financements de l'Etat, de la région et éventuellement d'autres acteurs, notamment les départements, les communes, les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), les établissements et les entreprises publics.
La participation au financement de ces acteurs pourra figurer dans le contrat de plan Etat-région. Elle sera cependant formalisée par des conventions d'application du contrat négociées et signées si possible en même temps que celui-ci.
Le volet territorial présentera les modèles d'actions qui concourent au développement local et à une meilleure organisation du territoire. Il comprendra notamment des investissements de proximité et des opérations d'animation déterminantes pour la création d'activités nouvelles, l'émergence de nouveaux emplois et la prise en compte de l'environnement.
Ce volet constituera le cadre des engagements de l'Etat et de la région pour les futurs contrats d'agglomération et de pays. Il s'efforcera d'identifier les territoires susceptibles de bénéficier desdits contrats et encouragera la coopération au sein des réseaux de villes.
Il indiquera les financements réservés par l'Etat et la région à la contractualisation avec les pays et les agglomérations. Les modalités de l'engagement de l'Etat comprendront des directives d'utilisation par ministère, qui seront conçues de manière à favoriser les projets émanant des territoires.
La possibilité pour les pays et les agglomérations de conclure des contrats dans le cadre des contrats de plan Etat-région dépendra de la qualité de l'organisation retenue par les collectivités territoriales et les EPCI concernés ainsi que de celle du projet présenté au sein d'une charte de territoire.
La signature des contrats de pays sera également conditionnée à la reconnaissance des territoires par un arrêté préfectoral.
La signature des contrats d'agglomération sera fonction de la pertinence du périmètre proposé par les collectivités.
L'Etat pourra par ailleurs signer des contrats avec les parcs naturels régionaux en fonction de la qualité du projet présenté.
Les contrats de pays et d'agglomération pour lesquels des instructions ultérieures vous seront données pourront être signés dès l'entrée en vigueur du contrat de plan Etat-région jusqu'à la révision à mi-parcours en 2003. Leur financement sera prévu dans le volet territorial du contrat de plan Etat-région, mais aussi, selon l'importance du projet, dans le volet régional.
La nouvelle génération de contrats de ville s'intégrera aux futurs contrats d'agglomération dans les aires urbaines où de tels contrats seront élaborés et dès leur conclusion. Ils en constitueront le volet de cohésion sociale et territoriale. Les contrats de ville sont, dans les agglomérations concernées, la procédure de contractualisation pour la mise en oeuvre interministérielle et partenariale de la politique de la ville.
La préparation des contrats de ville fera l'objet d'instructions particulières après le comité interministériel des villes prévu en novembre 1998, afin qu'ils puissent être préparés, négociés et signés avant la fin de l'année 1999. Une enveloppe financière spécifique leur sera allouée, qui sera répartie entre les régions en fonction des priorités tenant à la gravité des problèmes urbains. Ils vous est demandé de préciser, dans le cadre de l'élaboration de la stratégie de l'Etat dans la région, les enjeux spécifiques liés à la politique de la ville pour les territoires prioritairement concernés.
Ainsi que vous l'a signifié la circulaire du 1er juillet de Mme la ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, le cadrage financier des prochains contrats de plan Etat-région sera dans un premier temps fonction de la situation générale de chaque région au regard des indicateurs établis par l'INSEE ainsi que des inégalités de satisfaction des besoins, notamment en termes de services rendus aux populations. Dans un second temps, il prendra en compte l'état et le contenu des projets de pays et d'agglomération ainsi que le degré d'engagement de la région en faveur des priorités de l'Etat, notamment exprimées par les schémas de services collectifs.
L'amélioration du suivi et de l'évaluation des contrats de plan figure parmi les mesures à mettre en oeuvre pour la prochaine génération. Le suivi et l'évaluation des opérations financées au titre de chaque contrat de plan Etat-région par l'Etat, la région et chaque financeur feront partie des clauses du contrat.
En ce qui concerne le suivi, les crédits réservés à la contractualisation bénéficieront d'une identification spécifique et d'un caractère prioritaire au sein de chaque article budgétaire.
Les modalités de ce suivi seront précisées par circulaire.
En ce qui concerne l'évaluation, les programmes inclus dans les contrats de plan Etat-régions et dans les contrats territoriaux rattachés feront l'objet d'évaluations à l'initiative des comités régionaux de l'évaluation en application des dispositions de la circulaire du 9 décembre 1993.
Une synthèse du suivi et des évaluations sera réalisée à l'issue des quatre premières années du contrat puis à la fin de la période contractuelle au niveau régional par les préfets de région et au niveau national par le Commissariat général du Plan, la délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale et le secrétariat d'Etat à l'outre-mer.
Cette synthèse fera l'objet d'un rapport du Gouvernement au Parlement, après avis du Conseil national d'aménagement et de développement du territoire. Ce rapport sera transmis au Conseil économique et social.
Principes relatifs à la consultation des partenaires
La consultation des partenaires de l'Etat dans la région sera effectuée sur la base d'un document intitulé « stratégie de l'Etat dans la région » élaboré après analyse par les administrations centrales de vos propositions initiales que vous devez adresser pour le 15 septembre, à Mme la ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, à M. le ministre de l'intérieur, M. le ministre délégué à la ville, M. le secrétaire d'Etat à l'outre-mer pour ce qui le concerne, à la DATAR, ainsi qu'au Commissariat général du Plan.
Je vous rappelle qu'il vous appartient d'informer dès à présent le président du conseil régional du calendrier de l'élaboration des contrats et d'inviter la région à conduire sa propre réflexion selon des modalités et un calendrier identiques à ceux de l'Etat, dans un objectif de rapprochement des points de vue des deux partenaires. La réflexion de la région devrait s'inscrire dans le cadre de l'élaboration du schéma régional d'aménagement et de développement du territoire et comprendre un document prospectif à l'horizon 2015 établi avec le concours du conseil économique et social régional et après consultation des principales collectivités territoriales concernées.
En application du calendrier d'élaboration des contrats, je vous demande de commencer à mener les consultations suivantes, à compter du 30 octobre 1998.
Vous consulterez en premier lieu la région et le conseil économique et social régional sur le document intitulé Stratégie de l'Etat dans la région. Il importera que vous ayez également connaissance des résultats de la réflexion que la collectivité régionale aura menée de son côté.
Je vous demande d'adresser simultanément, à titre d'information, la stratégie de l'Etat dans la région aux principaux acteurs du développement régional (départements, villes et EPCI principaux, chambres consulaires, acteurs économiques et sociaux, acteurs associatifs...).
Vous inviterez la région à faire de même, en ce qui concerne le document qu'elle aura élaboré.
Vous consulterez également la région sur les enjeux et les orientation des schémas de services collectifs, pour ceux dont vous aurez connaissance, après avoir défini, en interne à l'Etat, des objectifs de services pour chacun de ces schémas. Vous recevrez, pour conduire cette consultation, un document de cadrage des ministères concernés qui comprendra notamment des éléments sur les sujets relevant d'une approche interrégionale, pour laquelle des modalités spécifiques vous seront indiquées.
A l'issue de ces consultations, vous réunirez, avec le président du conseil régional, les membres siégeant au sein de la conférence régionale d'aménagement et de développement du territoire auxquels vous adjoindrez les représentants du conseil économique et social régional, des agglomérations, des pays, des parcs naturels régionaux, des acteurs économiques, sociaux et associatifs et procéderez à la synthèse de ces échanges.
Concernant les pays, sur la base de critères qui vous seront communiqués ultérieurement, vous susciterez un débat, en liaison avec les préfets de département et en concertation avec le président du conseil régional auquel seront également conviés les présidents de conseil général et les autres acteurs concernés. Les conclusions de ce débat seront soumises à la même instance que pour les précédentes consultations.
Concernant les agglomérations, pour chaque aire urbaine de plus de 50 000 habitants, vous prendrez l'initiative, en liaison avec les préfets de département, d'engager un processus de concertation avec les principaux acteurs intéressés (collectivités territoriales, EPCI, établissements publics, acteurs économiques, sociaux et associatifs). Lorsque les conditions de succès vous paraîtront réunies, vous organiserez une réunion afin de débattre, dans la perspective de la conclusion du contrat d'agglomération, du périmètre à retenir et du futur projet.
Les débats relatifs aux agglomérations et aux pays seront nourris par une documentation établie avec le concours de l'INSEE, enrichie par les travaux déjà effectués par les commissions départementales de coopération intercommunale ainsi que par les données historiques, économiques, sociales et culturelles propres à la région.
Vous m'adresserez ainsi qu'à Mme la ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement (cabinet-DATAR), M. le ministre de l'intérieur (cabinet-DGA) et M. le ministre délégué à la ville (cabinet-DIV) le résultat de ces consultations pour le 15 janvier 1999 :
- sous forme d'un plan d'action synthétique, pour ce qui concerne le contrat de plan Etat-régions ;
- sous forme d'un document d'étape pour ce qui concerne les schémas de services collectifs ;
- sous forme d'un recensement de l'état d'avancement des projets de pays, des agglomérations et des réseaux de villes que vous actualiserez semestriellement.
Dans la perspective de la préparation des mandats de négociation qui vous seront adressés vers la fin avril, vous poursuivrez de janvier à mars 1999, l'élaboration des schémas de services collectifs avec les partenaires, dans l'objectif d'aboutir à des projets destinés à s'intégrer aux futurs contrats de plan Etat-région.
Des dispositions particulières seront prises pour les régions d'outre-mer sous la signature conjointe de Mme la ministre de l'aménagement et de l'environnement et de M. le secrétariat d'Etat à l'outre-mer.
Vous voudrez bien me rendre compte ainsi qu'à Mme la ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement et à M. le ministre délégué à la ville pour ce qui les concerne des difficultés que vous rencontrerez dans la mise en oeuvre de ces instructions.